观察 | 打击行贿 铲除腐败滋生土壤  黑名单制度如何发挥惩戒效力

观察 | 打击行贿 铲除腐败滋生土壤

黑名单制度如何发挥惩戒效力

　　

　　湖南省开展工程建设项目招投标突出问题专项整治，公开发布工程建设领域失信主体黑名单，倒逼市场主体规范从业行为。今年以来，湖南省公共资源交易中心对联合惩戒中受到“禁止从业”处罚的单位，禁止其进场交易；对招投标项目采取“不开门”投标、“不见面”开标，各环节依托在线平台规范进行，避免现场围标串标。图为某项目的多家投标单位在实时观看专家评标过程。

　　近段时间，湖南省13家企业、36名个人因行贿等问题被列入工程建设项目招投标突出问题专项整治第一批严重失信行为黑名单并予以通报，引发广泛关注。据悉，黑名单中的企业和个人将面临被限制从事招投标活动、取消享受财政补贴资格、强化税收监控管理、提高贷款利率等一系列惩戒措施。

　　行贿行为不仅破坏市场公平竞争、污染行业风气，而且严重腐蚀干部队伍。党的十九大报告明确提出，坚持受贿行贿一起查。建立行贿人黑名单制度，将有利于打击行贿、铲除腐败滋生土壤。湖南省此次推出的黑名单成效如何？相关惩戒机制如何落实并不断完善？记者赴湖南等地进行了采访。

　　公开曝光倒逼市场主体规范从业行为

　　今年4月底，湖南省公共资源交易管理委员会和省纪委监委组织开展的工程建设项目招投标突出问题专项整治正式启动。公开发布工程建设领域失信主体黑名单，正是此次专项整治的重要环节之一。

　　梳理发现，登上黑名单的失信主体包括企业和个人，最为常见的失信行为是相互串通投标报价，除此之外，以行贿方式获取工程项目，出借或者挂靠资质，中标后将工程项目进行转包、违法分包的也不在少数。

　　“长久以来，招投标领域乱象丛生，导致真正有实力的实体企业很难通过正常程序赢得中标机会，最终陷入劣币驱逐良币的恶性循环。”湖南省纪委监委政策法规室主任钱胜告诉记者，近几年移送司法机关的省管干部中，90%以上都有过在招投标时收受贿赂，为特定对象谋取利益的行为，“可以说，在公职人员受贿犯罪中，涉及工程招投标的占了大头。”

　　在失信行为个人名单中，记者看到了湖南众兴建筑工程有限公司法定代表人欧建兵的名字。中国裁判文书网披露的案件细节显示，为求得原临湘市副市长许某在建筑工程方面的关照，欧建兵长期与其保持密切联系，每逢端午、中秋、春节等节日都会送去1万、2万元不等的钱财。得知临湘市将启动城乡供水一体化项目后，欧建兵向许某提出了承揽工程的要求，并承诺许某向其另一名“关照”对象罗某支付现金100万元。最终，欧建兵因犯串通投标罪和单位行贿罪被执行有期徒刑十一个月，并处罚金100万元。

　　行贿与受贿并蒂而生、相互依存，然而，长久以来，对行贿者的查处力度似乎远不及受贿者。“原因是多层次的。”钱胜分析称，行贿的“成本”通常不高，即使获罪入刑，出狱之后为谋求利益继续行贿的也大有人在。

　　“信誉和名声是企业的生存之本，加大黑名单曝光力度，将市场主体的行贿、串标等失信行为公之于众，实际上是直击其痛处，倒逼市场主体规范从业行为。从我们收集到的数据，以及业内人士、群众的反馈来看，黑名单制度产生了不错的反响。”钱胜表示。

　　记者了解到，此次公布的第一批失信行为黑名单由省专治办牵头，会同省住建厅、交通厅、水利厅对2017年以来全省工程建设招投标违法违规情况进行全面梳理，依照统一的标准和程序筛选形成。除在湖南省纪委监委三湘风纪网、省公共资源交易网、信用湖南等网站同步公开曝光外，被列入黑名单的失信主体还将面临一系列惩戒措施。

　　“我们对省内24个部门厅局发出函告，要求开展联合惩戒，24个部门目前已全部响应，一些部门已经在全省范围内制定了相关政策，比如财政部门就明确提出，第一批黑名单中的个人和企业将不再享有财政补贴资格，税务部门则将黑名单中的主体纳入税收重点监管对象，提高检查频率，并取消税收优惠待遇，银行部门也采取了提高贷款利率、限制提供贷款等惩戒措施。”湖南省发改委公管处副处长向盈盈表示。

　　据介绍，联合惩戒的惩戒期限为一年，除上述措施外，相关部门还将对失信主体的招投标活动进行限制。“限制不等同于禁止，我们主要采取扣除失信主体信用评价分的方式，满分100，最多可以扣除30分。在激烈的评标竞争中被扣掉这么多分数，基本上就很难中标了。”湖南省交通运输厅基本建设处副处长吕健鸣说。

　　攥指成拳推动配套惩戒措施落实到位

　　近年来，多地陆续对行贿人黑名单制度进行探索。2002年，浙江省宁波市北仑区便将多年来发生在建筑领域内的贿赂案件，按照查处时间和行贿人单位、性质等进行分类后整理成册，形成包括70多名重点监控对象在内的资料库，并在此基础上筛选出17名情节恶劣的行贿人，生成了国内首份工程项目领域行贿黑名单，使曾有行贿污点的建筑商在工程投标中承担必要的违法成本，从而遏制、减少建筑工程领域贿赂犯罪的发生。

　　陕西省在省级层面建立行贿人数据库，将“围猎”领导干部、存在行贿行为的企业和个人列入黑名单，实行动态台账管理；福建省严肃查处建筑市场违法行为，按照“谁处罚、谁列入”的原则，将符合条件的建筑市场主体列入黑名单作为重点监管对象，要求各级住房城乡建设主管部门在市场准入、资质资格管理、招标投标等方面依法给予限制，并不得将其作为评优表彰、政策试点和项目扶持对象；安徽省将发生在建设、金融等行业和政府采购部门的个人行贿罪、单位行贿罪等行贿犯罪档案资料录入查询系统之中，向社会公开提供查询，个人或单位只需履行一定手续即可查询行贿犯罪记录；广东深圳则对政府项目实行行贿行为一票否决制度，企业和个人如有行贿记录，便不得参与土地出让、工程建设、政府采购、资金扶持等政府项目。

　　在医疗领域，国家医保局也正在研究建立医药价格和招采失信事项目录清单，其中，在本省范围内对各级各类医疗机构、集中采购机构及其工作人员实施过医药商业贿赂行为，单一案件中行贿数额在100万元以上的医药企业，失信等级将被评定为“特别严重”。

　　“建立行贿人黑名单，既是惩治行贿人的重要举措，也是奠定受贿行贿一起查良好基础的制度保障。”北京科技大学廉政研究中心主任宋伟表示。

　　湖南省水利厅水利工程建设处处长蒋春艳称，失信主体被列入黑名单后，将会对其他市场主体形成强烈的震慑、警示作用，有助于推动实现公共资源交易市场健康、阳光、公开透明。

　　此外，行贿人黑名单还有利于顺藤摸瓜倒查受贿。“一个行贿人往往对应着多个受贿人，今后在查办案件的过程中，一旦发现案件与黑名单中的某个行贿人产生了关联，就可以进一步关注、深入挖掘。”钱胜说。

　　行贿人黑名单制度酝酿多年，为何始终难以形成成熟体系？在湖南省发改委法规处处长唐智宏看来，这与各部门之间客观存在的信息壁垒不无关系，“不同部门的数据都是相对独立的。比如，有些市场主体被司法部门判定犯有行贿罪、串通投标罪，但由于信息不对称，行政监督部门可能会存在滞后获知，甚至无从获知的情况。此外，还有相当一部分案件对行贿人不予处理或不公开处理结果，这类信息收集起来难度更大。”

　　各个部门单打独斗、难以形成合力的问题，不但体现在信息共享层面，也同样体现在惩戒层面。2018年，多个部委联合签署《关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》，对联合惩戒的对象、措施、实施方式进行了明确规定。然而，这一惩戒机制却并未得到充分落实。

　　“在实际的执行过程中，每个部门都有各自的惩戒办法，惩戒标准不统一、时限不统一，甚至在思想上都不统一。”相关人士向记者透露，自联合惩戒实施以来，受惩戒企业数量随时间推移呈直线下滑趋势，2019年，湖南全省仅2家企业受到惩戒，联合惩戒机制效果甚微。

　　“这次公布黑名单，也不是没有遇到过阻力。”钱胜说，“在招投标领域，一年的惩戒期限是非常严苛的，对于很多中小企业来说，一年揽不到活就基本意味着倒闭，即使是大企业也会元气大伤。但我们顶住压力，做到了应列尽列，同时推动相关部门打通信息壁垒，统一标准，形成合力，加大联合惩戒措施的执行力度，从而传递出‘一处违法、处处受限’的鲜明信号。”

　　如何防止登上黑名单的企业重开新公司开展经营活动，以此逃避联合惩戒带来的负面影响？对此，钱胜表示，从事工程建设的公司往往需要经年累月的资质积累，重开的公司无法快速获得资质，信用评价等指标也与老牌公司存在一定差距，在行业内很难站稳脚跟。

　　“相比重开新公司，更棘手的问题是工程掮客，这类人以自由人的身份，借公司的壳去参与投标、实施行贿，但由于他们既不属于公司主体，也不属于从业人员，现有的联合惩戒机制很难对其加以限制，还需进一步完善。”蒋春艳说。

　　三类主体将成行贿人黑名单重点打击对象

　　钱胜表示，此次湖南省公开发布工程建设领域失信主体黑名单，实际上也是在为未来推出专门针对行贿人的黑名单奠基铺路：“第二、第三批黑名单已处于酝酿之中，预计将于年内陆续发布。第二批黑名单的重点就是行贿问题，我们近期正在根据系统内部掌握的行贿人情况进行梳理摸底。”

　　据介绍，三类行为恶劣的主体将成为行贿人黑名单的“重点打击对象”：一是行贿数额特别巨大的，二是多次行贿、不知收敛的，三是当中间人“提篮子”，通过挂靠围标串标的。

　　“从国际实践来看，世界银行已经在多年探索中形成了一套较为成熟的黑名单制裁体系，可以为我们提供参考。”宋伟表示。据了解，涉嫌贪污受贿的国际公司将在一定时间段内不得参与由世界银行提供融资或资金支持的项目，其名字还会被公布在世界银行网站上，注明曾涉及腐败行为，期限一般为2年至8年，最为严厉的处罚则是终身禁入。制裁解除前，企业必须主动采取纠正措施，停止行贿等不当行为，追究相关人员责任，同时建立健全有效的合规组织体系，解决先前制度中存在的问题，并定期汇报整改成果。

　　值得一提的是，世界银行的制裁程序规定，制裁的实施适用于制裁对象的承继者和受让人，这意味着公司无法通过其控制的公司或更改公司形式来规避世界银行的制裁。

　　在宋伟看来，有必要在各地实践的基础上，建立起全国统一、互联互通的行贿人黑名单查询平台，进一步压缩腐败空间，无死角地打击惩治行贿人。

　　记者注意到，第一批被列入黑名单的企业和个人均为已移送司法机关依法处理的。钱胜表示，逐步降低黑名单的“准入门槛”，把尚不构成犯罪的失信主体也一并拉到太阳底下晒一晒，将会成为未来的必然趋势，但这个过程绝不是一蹴而就的，而是循序渐进的，需要综合考虑各方面因素，防止出现漏网之鱼或造成误伤。

　　“公开其实很容易，难的是如何把控好度，在打击行贿和促进企业发展之间寻求平衡。”钱胜说，“对于那些被迫行贿、行贿数额较小、认错态度较好的，要区别对待，不能一棒子打死。”

　　另据记者了解，湖南省即将出炉的第二批黑名单中，可能会出现更多大企业、知名企业的身影。“这也涉及到精准打击的问题，如果因为个别子公司的问题波及到整个企业，显然是不合理的。”宋伟说，“在具体标准的制定方面，还有很长的路要走。”

　　湖南省委常委、省纪委书记、省监委主任傅奎接受记者采访时表示，工程建设领域腐败是世界性难题，但并非“不治之症”：“在督促相关部门加强监管、探索建立行贿黑名单长效机制的同时，省纪委监委立足职能定位，持续加大对受贿的查处力度。下一阶段，湖南还将通报领导干部插手干预工程建设项目的典型案例，通过打出反腐组合拳，助推营造良好营商环境，打造风清气正的行业风气。”